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李启成:清末民初关于设立行政裁判所的争议

时间:2020-01-09 02:19:01 出处:5分快3_5分快3邀请码_5分快3娱乐平台

   摘要:  本文集中梳理了清末民初围绕设立行政裁判所所引起的长期争议:在晚清主要集中于传统的都察院与新式的行政审判院之关系,民初则主要围绕是选则参照西方的一元制还是二元制来建立我国的行政审判模式这俩问提图片展开的。权力分立观念是行政诉讼我不用提,行政诉讼则居于司法和行政并与否权力边界之上,判定其性质究竟是以司法权为主还是以行政权为主的问提图片实际上才是争议居于的真正导致 ,也是近代中国选则行政法院设计模式的主要思想因素。

   关键词:  清末民初 行政诉讼 行政裁判所 一元制 二元制

   行政裁判通称行政诉讼,指的是人民对于行政机关及其工作人员违法侵害其权利的事实,得向特定机关寻求救济的诉讼行为。其主要目的是出理 行政机关的违法处分,维护法律的尊严,进而保障人民的权利。①传统中国在专制政体之下,这俩人 按职业有仕农工商之别,农工商在政治价值形式中皆属于“民”之范畴,仕则归于“官”的范畴,“官”乃受命于天子来治理万“民”,故形成官尊民卑之观念与事实。人民受到了官府的非法侵害,被称为“冤情”,只有申诉于该管官厅或其上级官府,无现代意义上的民与官居于平等地位而对簿公堂,由居于独立地位的第三者来裁判其是非曲直的行政诉讼观念和制度设置。

   晚清因内忧外患而进行法律改革,其目标是与国际接轨,得到列强认可,进而撤销有害于王朝统治的领事裁判权。但有有一个 多问提图片都不都可以 考量,即在列强之间,具体的法律制度也居于歧异,劳乃宣在批驳新刑律时即意识到此点,认为该问提图片的居于是通过法律改革撤销领事裁判权的障碍。这俩问提图片统统言而喻如所想象的无法克服,我不用列强之间具体法律制度的歧异是植根于其礼教风俗、历史传统等诸多因素[1],但这俩人 建构哪几种法律制度的根本目的则是为了保障民权,出理 权力的专断和恣意。假如这俩人 通过法律改革建设的法律制度能达到此目的,也就说 我与国际接轨了,原不言而喻事事雷同。要保障民权,建立有一个 多能为列强所认可的法律和司法体系,那对官府的行为依法进行裁判,则是司法改革之必需。

   要依法裁判官府之行为,就都不都可以 首先出理 行使该裁判权的机构设置问提图片,非没办法 只有谈行政诉讼和保障民权的落实。在清政府所欲参照的列强组织组织结构,做法就说 我相同,大致可分为两派:一派以法德等欧陆国家为代表,采取的是分离主义,即于普通法院以外,另设行政法院,受理行政诉讼,通称二元制;一派以英美为代表的普通法系国家,实行合并主义,将行政诉讼交由普通法院受理,通称一元制[2].因这俩人 的模仿对象之间存有重大差别,故在当时关于如何建设行政裁判机关的问提图片引起了长时期的争议。这俩争议,直接影响了行政诉讼进行和展开等相关问提图片。本文拟对此种争议进行考察,分析它对行政审判机构的设计思路产生的重大影响。

   一、晚清行政审判衙门之设计——都察院抑或行政审判院

   我国台湾学者黄源盛先生给晚清的变法修律和预备立宪有一个 多中肯的评语“似假又真”[3],说其“假”,在于通过修律和立宪来维护皇权;说其“真”,在于通过宪政收拾民心,实现自强之目的。虽然,假与真之间又非绝对,关键在于其具体做法。做得好,假的都不都可以 变真;做得不好,真的亦会变假。这俩分析也适用于晚清筹设行政审判衙门问提图片。它促进这俩人 撇开“政治评价”之成见,聚焦于此种制度设计过程之并与否。

   光绪三十二年(1906年)七月十三日清朝廷发布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》[4],官方正式承认要为立宪而进行预备工作。同年年底颁布的《大理院审判编制法》规定大理院有权审理“官犯”和“各直省之京控”[5].可知此时行政与司法之间权限分划不明,尚无明确的行政诉讼观念,以现代眼光考量的这俩之类行政诉讼的案件,如“官犯”和“京控”等,由刑部移归大理院执掌。行政诉讼观念在官方文件跳出现在开始英语 了了光绪三十三年清政府颁行的《法院编制法》。其中第二条规定:“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件,但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者,没办法 此限。”[6]它明确暗示要设立单独的行政审判衙门。经过两年的改革中央和地方官制我不用,到光绪三十四年八月一日,宪政编查馆和资政院会奏预备立宪之删剪计划——“逐年筹备清单”,预定在第六年(1913年)设立行政审判院,具体由会议政务处和宪政编查馆同办[7].这是清政府在正式官方文件中表达在普通法院——大理院和各级审判厅——之外设立单独的行政审判衙门的构想。到宣统二年(1910年),因各方社会舆论之压力,清政府缩短了预备立宪的年限,并相应地修正了“逐年筹备清单”,计划在宣统三年颁布行政审判院法,设立行政审判院[8].修订法律馆据此还拟定了内容达根小小小的《行政裁判院官制草案》。虽说因清政府的飞快了 了 灭亡,该草案还未来得及颁布,行政裁判院也未能建立起来,但无可置疑,清政府在预备立宪的背景下,确立了在普通审判衙门之外单独设立行政审判衙门的二元制模式。

   清政府在预备立宪时期虽选则了设立单独行政审判衙门构想,但尚未付诸实行。宣统二年(1910年)各直省省城商埠各级审判厅初步建立并现在开始英语 了了审理案件[9].为了划分当时法律尚过高 规定的行政审判、惩戒审判与民刑审判之间的界限,宪政编查馆拟出一过渡妙招 ,即以官吏违法严重程度划分,如在行政处分范围内,归上级官厅管辖;如在刑罚范围内,则由普通审判衙门——审判厅办理。关于后这俩,在设立了各级审判厅的地方,则由本地审判厅管辖,而在未设立各级审判厅的地方,则主要归该管高等审判厅出理 。

   “查官吏违法,例准人民向该管上司衙门呈控,现制司法既应独立,内而部院各行政衙门,外而院、司、道、府各行政衙门,按照法院编制法,不准受理民刑诉讼案件,如并官吏违法应受处分者,而亦不准受理,殊无以广人民救济权利之途。拟请嗣后除职官有犯应按现行刑律分别科罪者,如犯事在已设审判厅地方,由该管检察厅随时提起公诉,迳由该管审判厅审理,及犯事在未设审判厅地方,暂归各该省高等审判厅审理外,其余官吏违法事属因公,按照律例,应予以革职、降调、罚俸及一应参罚各处分者,系行政官吏由该管上司随时查觉之案,即由该管上司各按律例办理,如许多人民呈控之案,并应由该管上司衙门查明照例办理。此外一应民刑诉讼案件,不论是与否上诉,暨官吏犯罪应按刑律定拟者,概不准各该行政衙门违法受理。其官吏违法之案,如系该管上司查觉,或由人民控告,而察核案情,仍应归刑律断罪,没办法 寻常参罚处分之列者,自应送往该管检察厅起诉,以清权限。”[10]

   朝廷虽希望最终设立独立于普通行政与普通司法的行政审判机关,但在预备立宪的过渡时期主张按照官吏违法的严重程度分别由审判厅和上级官厅管辖,以便划分民刑诉讼、行政诉讼和行政惩戒之间的权限。在新旧体制转换时期,此种做法有不得已之处,但它不言而喻能出理 上述并与否处分之间的权限划分。比如有官吏违法,其上级官厅认为是在行政惩戒范围内该本官厅管辖,而审检厅却认为该官吏违法行为没办法 参处等行政惩戒范围内,而应归本人管辖。跳出此种请况,如何出理 ?没办法 又回到了晚清行政与司法权限划分难以明确的老问提图片上端了。不言而喻会跳出行政诉讼、行政惩戒与民刑诉讼之间界限不明的问提图片,有一个 多重要导致 在于传统“肃清吏治”观念的影响。

   在这俩观念的主导下,司法独立成为官员“专责其成”的吏治整肃举措;官民之间的行政诉讼和行政体系组织组织结构的惩戒处分更是直接将官吏纳入吏治整肃之范围;设立独立行政审判衙门,也是“专责其成”的吏治整肃举措的进一步延展。正是在“肃清吏治”这俩点上,过渡妙招 不都可以 与将来设立行政审判院的举措联结起来,行政惩戒与行政诉讼的界限不言而喻就说 我能清楚划分。也是出于“肃清吏治”的考虑,在晚清官制改革围绕都察院存废所居于的争议与行政裁判联系到一并。

   早在清政府公布预备立宪我不用,考察宪政五大臣之一的戴鸿慈认为鉴于都察院之职责与行政裁判院在整饬吏治方面有重复之处,建议将都察院改为作为议院预备之集议院,建立独立于行政与司法的行政裁判院,“二曰行政裁判院,各国设此于司法行政之外,上图国家公益,使行政官吏不敢逾法,下保人民权利,使举国民族不致受损。虽制度各有不同,而公开裁判许众庶旁听,扶助私益许吏民对质,实与中国都察院大略相等……拟请设立行政裁判院,置正卿、少卿各一人,专理官民不公之诉讼,及官员惩戒处分,凡内外百僚之办事无成效者,并有弹劾之责。”[11]清朝廷在公布预备立宪后,首先进行中央官制改革,考虑到改革后的官制要与新的立宪政体吻合,作为专制君主之耳目,有整肃吏治、监察百僚之责的都察院存废问提图片成为中央官制改革的焦点之一。关于都察院的前途,大致有并与否主张:一是鉴于都察院与行政裁判院的职能有重合之处,考虑到都察院有言事之责,将都察院改为议院之一部。前述戴鸿慈的主张即属于此。二是从保存国粹的宽度出发,考虑到都察院与行政裁判院的职能之类,主张保留都察院而不设专门的行政裁判院。江西道监察御史叶芾棠即是其代表,“纠弹不法,下通民隐,剔弊锄奸,宜仍归都察院,则行政裁判院可无庸设。”[12]三是都察院与行政裁判院的职能有同有不同,在厘清权限的基础上保留都察院且设立行政裁判院,编纂官制的当道即属没办法 主张。奕劻在官制奏折中即认为行政裁判院“纠正官权之过失”,拟应设立无疑,而“都察院原掌纠劾官邪,条陈利弊,关系至重,惟原缺职掌与新拟部院官制参差重复者,当略加厘正,以归划一。”[13]总之,关于都察院的存废问提图片,很大程度上与行政裁判院的设立联系在一并,引起了激烈争议,最终朝廷做出了保留都察院的裁决:“都察院本纠察行政之官,职在指陈阙失,伸理冤滞,著改为都御史一员,副都御史二员。六科给事中著改为给事中,与御史各员缺均暂如旧。”[14]在该上谕中,没办法 提及行政审判院问提图片,我不用此时朝廷希望以都察院代行政审判院。我不用随着司法独立的展开,朝廷改变了态度,希望设立行政审判院,这在我不用颁布的《法院编制法》和“预备立宪逐年筹备清单”里得到了反映。

   随着行政审判院和国会的即将设立,都察院的存废又引起了争议,时任东阁大学士兼充弼德院院长的陆润庠上疏,“釐订官制,宜保存台谏一职。说者谓既有国会,不言而喻复有言官。岂知议员职在立法言官职在击邪。议院开会,不过三月,台谏则随时都不都可以 陈言。行政裁判,系定断於事后,言官则举发於事前。朝廷欲开通耳目,则谏院不可裁;”[15]关于都察院存废问提图片,众说纷纭,有的认为它是中国特有之美制,主张保留;有的认为立宪国无此机关,主张废弃有的主张将其改为行政裁判所。革命党人宋教仁于宣统三年清亡前夕撰文主张将之改为惩戒裁判所。他首先指出都察院职掌与立宪国的议会和法院有冲突之处。“君主专制时代,既无监督政府之机关,又无宣达民意之途径,而欲纠察官吏,整饬行政,正赖有此行政系统以外之官署,以寄朝廷之耳目,在专制政体中而有此制度,固不得不谓为吾国之特色。”而在立宪时代,议会为监督政府机关,而行决议、质问、弹劾等权;必有裁判所为司法机关,而行普通裁判之权。故都察院与议会、法院有职权冲突之处。他进一步用法学原理分析了都察院的职掌,“前者(指国会)之观念中,除关于宪法上监督政府(国务大臣)之事项外,尚有关于行政法上监督官吏之事项,后者(指裁判所)之观念中,除关于普通裁判之事项外,尚有关于不如何裁判之事项”,认为,“国家有此等事项之机关,不但与立宪政治之原则无有违背,且实为立宪政治不可少之物,世界各国固无不如是矣。吾国固有之都察院既有此等事项之职掌,则正宜辨其性质,别其系统,去其不合立宪原则者,而取其有立法精义者,厘正而保存之。”[16]

关于都察院与行政裁判院、国会之间的争论未已,清祚已终,(点击此处阅读下一页)

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